借助水泵進行灌溉的南非葡萄園 資料圖片
近兩年南非部分地區飽受旱災困擾 資料圖片
□上海師範大學非洲研究中心副教授張瑾
南非前總理楊·史末資曾說，上帝在南部大陸上空，把黃金等礦産資源撒向我們。但上帝給了南非豐富的礦，卻沒有給應有的水。一如《聖經》所言：給你開了一扇門，就不會再給你開另一扇窗。
降雨是南非淡水資源的重要來源。全球年平均降雨量為860毫米，而南非的年降雨量遠低于這個數字，僅為450毫米。南非水資源缺乏是由于其獨特地理環境造成的，盡管處于非洲大陸最南端，且有兩大洋環繞，但因為冷熱兩股海洋氣流影響，加上沿岸山脈等地形地貌，南非整個國家的氣候在時空分布上差異大，降雨量不均。
南非降雨在時間上，通常集中在夏季，常以極端雷雨形式出現在全國大部分地區，國内水流穩定的大河很少，易發洪澇或幹旱災害，如1945年至1951年的一場毀滅性幹旱之後，東倫敦腹地農場至少有25%的牲畜死亡。在空間上，降雨量通常由東向西遞減，全國約有65%的區域年降雨量不到500毫米。
在20世紀，南非議會先後通過了四項與水治理有關的立法。南非水立法的一個顯著特點是其傳承性，每一項立法都對如何開發全國水資源進行了界定。同時，每一項都具有深刻的時代烙印，都代表了國家治理方式的突破性轉變。
南非聯盟初期的水法——農業主導 灌溉優先
1910年，由開普、納塔爾、德蘭士瓦、奧蘭治自由邦等四方聯合組成統一的南非聯盟。之後不久的1912年，聯盟頒布了《灌溉和水資源保護法》。在一個以農業占絕對主導地位的社會中，該法旨在确保農業生産用水充足，從而滿足國家對糧食的需求。另一個優先事項是建造蓄水設施，加強水資源保護。灌溉部主要由原開普殖民地的農民把持，農業水利設施建設是當時的重點工作。該法的頒布有助于形成一個平和的發展環境。
種族隔離時期的水法——注重全面 礦業獲益
20世紀30年代以來，尤其是二戰之後，南非利用黃金、鑽石等采掘業積累的巨額資金和外國投資，吸引外來先進技術，大力發展工業，鋼鐵、化工、金屬加工、機械制造等蓬勃興起，采礦業和工業對南非經濟的貢獻比重越來越大。
與此同時，工礦業需水量也越來越大，如在黃金開采中，大功率的破碎機壓碎每噸礦石耗水高達700升。後來，在南非對抗國際社會制裁中，由薩索爾公司領銜研發的應對能源危機的煤變油技術，煤粉和水的調和比是1:2.5，耗水量仍然巨大。在這樣的情況下，舊的水法已無法滿足采礦、城市和工業部門不斷增長的需求，之前優先保證農業用水的水資源政策顯然不利于經濟發展，确保工業發展的供水已提上議事日程，而工業廢水和有毒礦井水的處理也成為關注事項。
1948年，南非國民黨上台執政，推行種族隔離政策。在種族隔離時代，水被作為一種重要資源，與其他大量法律的歧視性條款一起服務于種族隔離政策的某些目标。
國民黨執政後的第八年，南非通過1956年水法。該法頒布後，水務部擴充了原先灌溉部較為單一的職能，重點從灌溉基礎設施建設和繁重的水務管理，轉向對國家社會和經濟發展做出重要貢獻。水務部官員越來越多地關注全面的供水問題。此時水法改革的優先事項包括工業發展亟需的更加全面的水基礎設施、國家快速城市化對用水需求的增加、應對日益嚴重的水污染威脅等内容。
1956年水法實施後，農業争水區域的用水比例得以調整，瓦爾河流域由于礦業開發帶來大量人口，新城鎮興起，用水劇增，原先用于農業灌溉的大量水資源重新分配使用。不過，因為受種族隔離政策影響，在家庭用水方面，1956年的水法更多被用來确保白人無論在農村還是在城市地區的用水供應中受益，引發了南非有色人種的嚴重不滿。
新南非的水法——強調公平 綜合利用
1991年，南非結束種族隔離制度。1994年，南非舉行不分種族的大選，非國大取得決定性勝利，曼德拉當選南非共和國總統，南非進入新南非時代。
國際社會深刻意識到種族隔離政府對有色人種人權的漠視。有色人種無法充分獲得水和衛生設施成為批評國民黨政府最敏感的手段之一。因此，新政府将向各地提供水和衛生設施列為首要服務事項之一。
新南非政府在1997年發表了關于南非國家水政策白皮書及《水服務法》，該法确保了供應和水處理的基本人權，定位水服務的機制提供了基本的框架。1998年發布的《國家水法》确定了水資源的可持續發展和公平性兩個基本支柱。新水法的内容和意圖充分強調當前所有用水者的公平，新南非政府的職責是代表全國人民監管水資源。2004年的國家水資源戰略進一步為1998年的國家水法提供了實施路徑，上升到國家水環境的維護和治理。
從更深的層次、更長遠的視角來看，新南非的水法充分重視了“資源的平衡利用”和“資源保護”的兩項基本原則，以實施當時開始風靡世界的“可持續發展觀”。這個新的國家水法不僅成為世界潮流之先風，更重要的是為南非水資源管理提供了立法框架，并确定要建立水資源管理機構。一方面，這和1996年的第108号《南非憲法》法案中“權力下放到較低職能機構，以使其更有效地履行職能”的基本精神應和；另一方面，也帶來了在水政策制定和實施過程中，非國家行為者顯著增加。
人們越來越認識到，水—能源—氣候變化（WECC）的聯系是實現可持續發展目标（SDG）中可能構成重大風險的協同作用之一。有專家認為，因為溫度升高和幹旱頻發的氣候變化，會大規模影響水資源的可利用性，進而影響像南非這樣依賴水電、水泵蓄能或煤電為主要能源進行生産的國家。因此，無論是從哪種意義上來看，重視水資源管理，并在不斷地探索中找到可持續發展的路徑，都是非常必要的。
來源：中國水利報 2020年5月14日
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